Achieving sustainable development might require a total break with the past, or a ‘structural revolution’ of social, cultural and institutional habits, if any significant progress is to be made.” (Richard B. Ness, Van Zorge Report on Indonesia, Oktober 2002)
1. Pendahuluan Dibanding masa Orde baru yang pertumbuhan ekonominya mencapai sekitar 7,5% pertahun untuk lebih 25 tahun, pertumbuhan ekonomi di era reformasi hanya mencapai angka tertinggi 4,8% di tahun 2000. Angka pertumbuhan paling rendah -13,2% terjadi pada tahun 1998, yang dipahami sebagai angka dampak krisis terberat, yang mengubah bangsa Indonesia memasuki era baru penuh harapan. Lima tahun kemudian, tahun 2003, pertumbuhan ekonomi ternyata hanya mencapai 4,1%. Ekspektasi terbaik bagi pertumbuhan ekonomi Indonesia tahun 2004 adalah 4,8%. Bila dibanding dengan kinerja ekonomi Negara tetangga seperti Thailand, Malaysia dan Korea Selatan, yang juga terkena krisis di tahun 1997-1998, pertumbuhan ekonomi mereka relatif lebih baik. Malaysia mencapai 8,5% dan Korea Selatan 9,3% di tahun 2000. Thailand 6,0% di tahun 2003. Bila pertumbuhan Indonesia banyak didorong faktor konsumsi, ketiga negara Asia itu telah memanfaatkan sektor ekspor sebagai pendorong utama pertumbuhan tahun 2003. Pertumbuhan ekspor paling tinggi pada tahun 2003 adalah Korea Selatan sebesar 20,0%, sedangkan negara-negara seperti Thailand adalah 15,6%, Vietnam 10,5%, India 10,0%, Taiwan 8,8% dan Malaysia 8,0%. Angka-angka ini memang masih lebih rendah dibanding China yang mampu menggenjot ekspornya tumbuh sebesar 35,0%. Sementara Indonesia hanya mampu di angka 5,6% pada tahun tersebut. Pada tahun 2003, dalam kaitan menarik investor, China, Vietnam dan Thailand adalah negara-negara yang terbaik pertumbuhan modalnya yakni masing-masing sebesar 11,5%, 9,5% dan 8,0%. Sementara itu, pertumbuhan investasi riel di Indonesia hanya 2,5%. Angka pertumbuhan investasi ini memang lebih baik dari tahun sebelumnya yang sebesar -0,2% tetapi masih jauh dibanding negara-negara Asia tersebut. Selama periode 1998-2002, dimana hampir sembilan negara ASEAN lainnya mengalami rata-rata pertumbuhan Foreign Direct Investment yang positif, Indonesia adalah satu-satunya dengan pertumbuhan negatif.
Dari kelima calon Presiden yang bertarung di putaran I Pemilu Presiden, 5 Juli 2004, pada akhir periode kepemimpinannya nanti, tahun 2009, bila terpilih maka Wiranto-Salahuddin Wahid mematok pertumbuhan ekonomi pada angka 7-8%, Megawati-Hasyim Muzadi 6,8%, Amin Rais-Siswono 6,3%, SBY-Yusuf Kalla 7,6% dan Hamzah Haz-Agum Gumelar sekitar 7%. Siapapun terpilih di Putaran II Pemilu Presiden 20 September 2004, dengan memperhatikan angka-angka itu, sebenarnya perbedaan di antara para calon presiden tersebut tidak terlalu berbeda, yang mencerminkan ekspektasi desain kebijakan tidak terlalu berbeda di bidang ekonomi dan pembangunan. Sehingga yang menjadi pertanyaan adalah bagaimana kebijakan di bidang non-ekonomi yang mampu mendukung pembangunan di masa datang. Tulisan ini mencoba menjelaskan bagaimana desain kebijakan yang mampu mendukung pembangunan, khususnya dalam menghadapi perilaku korupsi yang menggejala umum di Negara berkembang, termasuk Indonesia.
1. Persepsi tentang Korupsi di Indonesia Oleh beberapa survey, Indonesia ditempat sebagai salah satu Negara yang paling korup di dunia. Survey paling baru dilakukan Transparency International (TI), berkedudukan di Berlin, dalam publikasi Oktober 2003, menempatkan Indonesia pada urutan 122 dari 133 negara yang disurvey. TI merumuskan Corruption Perception Index dengan skala rata-rata skor 0-10, dimana skor 0 menunjukkan Negara terkorup dan skor 10 sebagai Negara terbersih. Skor tersebut adalah hasil survey persepsi yang dilakukan atas responden pelaku bisnis, akademis maupun para analis resiko yang dilakukan di negara tersebut atas responden domestik maupun asing. Aktual skor bisa lebih rendah atau lebih tinggi dari rata-rata skor, berarti lebih buruk atau lebih baik sesuai persepsi responden.
Tabel 1: 20 Negara dalam Peringkat Persepsi Korupsi (TI Corruption Perception Index 2003)
Sumber: Transparency International
Seperti terlihat di Tabel 1, skor peringkat persepsi korupsi Indonesia bahkan berada di bawah Vietnam dan Papua New Guinea, skor terendahnya hanya lebih baik dari Bangladesh, sebagai Negara paling korup di dunia. Dengan skor di bawah 2, Indonesia bersama Bangladesh, Haiti, Angola dan Myanmar dianggap sebagai Negara-negara dimana perilaku korupsi dianggap masif terutama yang dilakukan oleh pejabat-pejabat partai politik, penyelenggara Negara dan birokrasi, kepolisian dan pengadilan. Sementara, Finlandia, Denmark, New Zealand, Singapura dan Swedia dianggap sebagai Negara-negara paling bersih dari perilaku korupsi dengan skor di atas 9. Yang menarik, korupsi, khususnya perilaku menyuap (bribery) pejabat negara di Negara-negara berkembang banyak dilakukan oleh perusahaan-perusahaan mutlinasional yang berasal dari Rusia, China, Taiwan dan Korea Selatan, yang pada tingkat lebih rendah juga dilakukan oleh perusahan-perusahaan dari Italia, Hong Kong, Malaysia, Jepang, Amerika Serikat dan Perancis.
Rendahnya minat berinvestasi di Indonesia ternyata tidak dapat dilepaskan dari resiko invetasi. Penelitian yang dilakukan International Country Risk Group (ICRG), menunjukkan bagaimana Indonesia makin tidak dipercaya para investor, dibanding dengan negara-negara tetangganya, seperti terlihat di Table 2. Angka maksimal skor adalah 12 yang
Tabel 2 Resiko Investasi
Sumber: ICRG
Menunjukkan jumlah penilaian tertinggi persepsi para investor untuk berusaha di negara-negara tersebut yang memiliki resiko terrendah. Sebaliknya, skor 0 (nol) menunjukkan resiko usaha paling tinggi (A very high risk country). Hanya Malaysia yang selama periode penelitian itu dipandang sebagai negara yang dengan iklim usaha yang makin comfortable, sementara iklim usaha di Indonesia dipandang semakin memburuk, bahkan lebih buruk dari Thailand. Berdasarkan metode “ICRG Composite”, Risk Ratings untuk berusaha di Indonesia di tahun 2002 dengan skor 58,3, dianggap lebih buruk dari tahun 1996 dengan skor 70,0. Skor ICRG Composite adalah dari skala 0 sampai 100, yakni dari paling buruk ke paling baik Hal yang sama juga terlihat “ICRG Good Governance Ratings,” yaitu dengan skala 1-6 (angka 1: buruk dan 6: baik). Misalnya, korupsi yang makin merajalela dari skala 3,0 tahun 1996 memburuk menjadi 1,0 (2002). Kualitas pelayanan yang memburuk dari 2,0 (1996), sempat naik menjadi 3,0 (2000) dan turun lagi menjadi 2,0 (2001). Ketertiban hukum yang semakin menguatirkan yakni dari 4,0 (1996) menjadi 2,0 (2001). Penelitian yang dilakukan PERC juga menunjukkan hal yang relatif sama, yakni pada tahun 1999, skor Indonesia adalah 8, dari skala 0-10, dimana 0 berarti bersih dan 10 terburuk, sementara pada tahun 2000 skala untuk Indonesia tidak berubah.
1. Korupsi dan Pembangunan Debat yang sering muncul secara kontroversial adalah apakah korupsi menjadi oli atau pasir bagi bergeraknya roda pembangunan (grease or sands to development wheels). Sebagai oli pembangunan, korupsi dianggap dapat mempercepat dan memperlancar kerja kaum birokrat yang di Indonesia dikenal dengan joke “kalau bisa dipersulit kenapa dipermudah.” Dalam konteks ini, nilai korupsi dianggap sebagai harga yang harus dibayar oleh masyarakat untuk memperoleh atau mempercepat pelayanan birokrasi, yang umumnya di atas harga resmi yang diketahui publik. Dengan makin banyak jalur yang harus ditempuh atau makin banyak birokrat yang terlibat dalam suatu urusan pelayanan, makin besar total nilai korupsi yang terdistribusi di antara kaum birokrat atau mereka yang terlibat dengan pelayanan publik tersebut. Berapa besarnya nilai korupsi itu? Seperti investigasi ICW atas proyek buku pemerintah dari tahun 1996/97-1999/2000 yang mencapai Rp 1,2 Triliun, nilai korupsi diperkirakan sebesar 9% dari total nilai proyek atau Rp 108 Milyar. Ini baru untuk satu proyek. Prof. Soemitro Djohohadikusumo pernah menyebut angka sebesar 30% kebocoran dari setiap tahun Anggaran Pemerintah. Dapat dibayangkan, dengan menggunakan index Soemitro ini, kemungkinan besarnya nilai korupsi untuk anggaran belanja pemerintah tahun 2003 saja diperkirakan mencapai Rp 111 triliun dari total anggaran belanja sebesar Rp 370 triliun. Bandingkan dengan Dana Kompensasi Sosial (DKS) untuk kaum miskin yang dianggarkan, yang diambil dari pencabutan subsidi BBM, oleh pemerintah tahun 2003 yang hanya sebesar Rp 3,1 triliun.
Sebaliknya, sebagai pasir pembangunan, yang menghambat lajunya gerak roda pembangunan, korupsi dianggap telah menyebabkan lemahnya perlindungan atas hak milik dan misalokasi sumber daya ekonomi. Melalui kekuasaan yang dimilikinya, kaum birokrat mampu mentransfer sumber daya ekonomi masyarakat (individu maupun perusahaan) ke kantong-kantong pribadi penyelenggara Negara. Hal ini dipandang sebagai makin bertambahnya transaction cost yang dipikul masyarakat dalam anggaran belanja mereka. Perekonomian seperti ini lazim disebut sebagai perekonomian biaya tinggi (high-cost economy). Dalam konteks ini, penyelenggara pemerintahan dianggap telah bertindak sebagai predator yang memakan apa saja untuk melancarkan kegiatannya. Seperti diungkapkan oleh Kaufmann dan Wei , kegiatan korupsi yang membesar amat erat hubungannya dengan peraturan pemerintah yang memberatkan berkembangnya kompetisi usaha dan peraturan pemerintah yang memang sengaja dibuat multi-interpretasi atau tidak konsisten. Peraturan yang dibuat tidak jelas atau sengaja dibuat tidak tegas, telah menjadi sumber utama bagi membesarnya kegiatan korupsi di kalangan pemerintahan. Peraturan seperti ini memang memungkinkan diubah-ubah (policy inconsistency), yang memberi peluang kelompok kepentingan (interest groups) berkoalisi dengan pejabat pemerintah dalam rangka memperoleh manfaat dari suatu kebijakan, misalnya manfaat proteksi atau subsidi untuk usaha tertentu. Ditambah dengan perilaku pejabat pemerintah yang tidak jujur dalam memberikan informasi kepada masyarakat, peraturan pemerintah yang tidak jelas itu telah menyebatkan apa yang disebut sebagai kegagalan pemerintahan (government failure). Kegagalan seperti ini, ditambah dengan ketidakpastian politik, pola hubungan yang kronis pejabat-pengusaha dan tradisi soft character lembaga politik dan pemerintah telah menyebabkan terhambatnya laju pembangunan dan, dalam konteks Indonesia, berlarut-larutnya krisis ekonomi.
Yang lebih menarik, ternyata korupsi dapat menyebabkan bertambah buruk buruknya situasi kemiskinan dan kesenjangan sosial. Logika sederhana yang dikembangkan adalah dengan bertambahnya biaya usaha, karena korupsi merajalela dari pusat sampai ke daerah-daerah, semakin kecil peluang pembukaan usaha baru sementara usaha yang ada terancam, yang gilirannya kejadian-kejadian PHK semakin terbuka dimana-mana, yang menambah angka pengangguran dan penduduk miskin. Kemiskinan yang disebabkan oleh ketiadaan pekerjaan disebut juga sebagai kemiskinan struktural, yang salah satu penyebabnya adalah kegiatan korupsi tersebut. Disamping itu, kesenjangan sosial juga bertambah besar, karena pejabat korup atau pengusaha rent seekers, pengusaha yang memeproleh keuntungan dari koneksi kerja dengan pemerintah, memperoleh kekayaan dengan “biaya” kaum miskin. Artinya, anggaran pemerintah yang seharusnya sampai ke kelompok miskin menjadi makin kecil jumlahnya apabila korupsi menggejala dalam suatu Negara.
Korupsi juga ternyata menarik ke bawah angka pertumbuhan ekonomi, menyebabkan rendahnya investasi, yang terutama disebabkan oleh tingginya biaya transaksi (high-cost economy) dan lemahnya kompetisi terutama dalam koteks belanja barang pemerintah (government procurement). Walau tidak dapat ditarik kesimpulan secara langsung, data pertumbuhan ekonomi dan investasi yang rendah, seperti dijelaskan di atas, tampaknya memiliki korelasi dengan tingginya peringkat persepsi kegiatan korupsi di Indonesia. Dengan asumsi ini, maka target pertumbuhan ekonomi para calon Presiden RI dalam Pemilu Presiden tahun 2004 mungkin saja dapat ditingkatkan lagi, bila kegiatan korupsi di Indonesia dapat diberantas sampai ke akar-akarnya.
1. Agenda Ke Depan Dengan memperhatikan korelasi korupsi dan pembangunan seperti dijelaskan di atas, beberapa langkah untuk memberantas korupsi di Indonesia selayaknya menjadi agenda penting bagi pemerintahan yang akan datang dan seterusnya. Langkah-langkah itu haruslah dibuat terukur sehingga dapat mengurangi peluang bagi siapa saja untuk melakukan korupsi, seperti:
Memperkuat keterbukaan dan demokrasi, terutama dengan memperluas partisipasi masyarakat dalam setiap pengambilan keputusan publik. Harus dihindari semaksimal mungkin suatu kebijakan publik, terutama yang melibatkan anggaran publik, diambil melalui mekanisme di “bawah meja.” Karena itu, transparansi dalam hal ini menjadi konsern utama. Kebebasan pers dapat menjadi alat ampuh bagi mendorong keterbukaan dan demokrasi. Kebebasan pers harus didorong untuk makin meningkatnya kualitas lembaga-lembaga pemerintahan, parlemen, partai politik serta lembaga-lembaga kemasyarakatan, seperti LSM dan organisasi-organisasi sosial lainnya. Tujuannya adalah terjadinya public accountability yang makin baik terhadap lembaga-lembaga tersebut. Public Accountability, salah satunya, ditunjukkan melalui mekanisme pemilihan langsung untuk pejabat-pejabat tertentu seperti Presiden, Gubernur, Bupati dan Walikota, termasuk anggota-anggota DPR/Ddan DPD.
Meningkatkan kualitas pendidikan dan kesejahteraan para penyelenggara Negara. Dengan tingkat kesejahteraan yang makin baik diharapkan para penyelenggara Negara dapat menjalankan perannya sesuai dengan tujuan-tujuan pelayanan publik yang menjadi wilayah kewenangannya. Pelayanan publik akan semakin berkualitas dan efektif bila dikelola oleh para penyelenggara yang memiliki kompetensi yang sesuai dengan bidang pekerjaannya. Disamping itu harus diperhatikan posisi-posisi pemerintahan yang berhubungan dengan pengambilan keputusan, khususnya dalam soal kegiatan belanja barang pemerintahan maupun dalam soal promosi kepegawaian yang berdasarkan merit system dan bukan berdasarkan koneksi. Bahkan untuk jabatan-jabatan tertentu check system seperti melalui mekanisme fit and proper test dan atau track record diperlukan untuk seseorang sebelum mengemban jabatan itu.
Mempertegas law enforcement. Penegakan hukum yang tegas, pasti dan tidak diskriminasi akan menjadi alat yang efektif dalam memberantas korupsi di Indonesia. Karena dalam beberapa survey menunjukkan para penegak hukum merupakan wilayah yang rentan atas kegiatan korupsi, pemerintahan yang akan harus memberikan perhatian yang serius terhadap peningkatan kualitas dan kesejahteraan para penyelenggara Negara di wilayah ini.
Memperkuat ajaran agama khususnya budaya kejujuran dan kedisiplinan sehingga menjadi tradisi yang melekat dalam kehidupan dan pendidikan. Perilaku-perilaku seperti nyontek, plagiat, nyerobot antrian, berdiam diri atas ketidakadilan dan sebagainya harus makin dikembangkan. Keteladanan, khususnya kaum pemimpin dapat menjadi faktor menentukan dalam memperkuat budaya ini. Budaya agama substansial, seperti kejujuran tadi, harus lebih dapat dikembangkan dalam sistem penyelenggaraan Negara daripada budaya agama seremonial.
Konsistensi dan kejelasan peraturan-peraturan harus makin dijadi pedoman bagi penyelenggaraan kehidupan berbangsa dan bernegara. Peraturan-peraturan yang jelas dan konsisten akan mengurangi kemungkinan siapapun mencari keuntungan dari kewenangan yang dimilikinya untuk kepentingan pribadi.
Alumni Oklahoma State University dan University of Oregon, Amerika Serikat serta Anggota DPR RI (terpilih) 2004-2009, mewakili wilayah Propinsi Kepulauan Riau.
Transparency International, Press Realese: Nine out of ten developing countries urgently need practical support to fight corruption, highlights new index, 7 Oktober 2003.
The World Bank, Indonesia Maintaining Stability, depenind reforms: A World Bank Brief for the CGI, Report No. 25330-IND, Januari 2003.
Lambsdorff, Johann G., Corruption in Empirical Research- A Review, Transparency Internatonal Working Paper, November 1999.
Indonesian Corruption Watch, Investigation Report on The Book and Reading Development Project, 21 Desember 1998.
Kaufmann, D dan S.J. Wei , Does ‘Grease Money’ Speed up the Wheels of Commerce?, National Bureau of Economic Research Working Paper 7093, Cambridge MA, 1999.
Parkin, M, The Macroeconomic Requirements for Prosperity, Australian Economic Review, 1st Quarter, 1993.
Haggard, Stephan, The Political Economy of Asian Financial Crisis, Institute for International Economics, Washington, DC, 2000.
Gupta, S., H. Davoodi, dan R. Alonso-Terme, Does Corruption Affect Income Inequality and and Poverty? International Monetary Fund Working Paper, No. 98/76, May 1998.
