Otonomi daerah sebagai bentuk dari desentralisasi di Indonesia bukan kebijakan baru. Di Cina, desentralisasi adalah agenda reformasi sejak tahun 1980, sementara India menerapkan sistem desentralisasi sejak awal tahun 1990. Bahkan, World Bank menjadikan desentralisasi sebagai agenda utama reformasi birokrasi (Bardhan, 2002).[2] Prinsip desentralisasi terbagi menjadi 3 dimensi, yaitu desentralisasi fiskal, administratif, dan politik (Schneider, 2003)[3]. Dari keseluruhan dimensi tersebut, desentralisasi fiskal memegang peran utama dalam sistem pemerintahan terdesentralisasi.
Desentralisasi di Indonesia berlangsung bersamaan lahirnya demokrasi dan diperkuat keluarnya dua paket regulasi otonomi daerah, yaitu UU No. 22 dan 25 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Kedua UU tersebut mengalami revisi menjadi UU No. 32 dan 33 Tahun 2004 yang memberikan otonomi fiskal lebih luas kepada daerah dengan porsi DAU yang lebih besar, yaitu 26% PDN (Pendapatan Dalam Negeri) Neto dari sebelumnya 25% PDN Neto.
Dalam hal belanja, World Bank (2007)[4] menyatakan bahwa Indonesia merupakan salah satu negara yang sangat terdesentralisasi, karena Pemerintah Daerah bertanggungjawab atas satu per tiga belanja negara dan setengah dari anggaran pembangunan. Namun demikian, Pemerintah Pusat tetap memegang kendali atas 74% sumber pendapatan, sehingga otonomi tidak berlaku dalam hal pendapatan.
Berbagai argumen Pemerintah Pusat muncul sehubungan dengan hal tersebut, salah satunya adalah kapasitas sumber daya manusia di daerah yang belum optimal hingga saat ini. Sementara, tujuan dari otonomi adalah mengoptimalkan pembangunan di daerah dengan alokasi sumber daya yang efisien. Dalam hal ini, Pemerintah Daerah memiliki titik sentral dalam menjalankan fungsi tersebut, karena dianggap paling mengetahui informasi yang berkaitan dengan daerahnya, terutama mengenai sumber pendapatan serta kebutuhan masyarakat.
II. Anggaran Pusat ke Daerah
Sebagai konsekusensi dari otonomi, Pemerintah Pusat harus menyediakan dana berupa transfer. Tujuan transfer adalah untuk mengurangi kesenjangan fiskal antara Pemerintah Pusat dan Daerah (vertical imbalance) dan antar Pemerintah Daerah (horizontal imbalance). Mekanisme transfer juga sebagai bentuk tanggung jawab fiskal dalam kerangka desentralisasi (Mello, 2000).[5]
Jika dilihat dari proporsinya, anggaran transfer ke daerah terus mengalami peningkatan setiap tahun, tetapi tidak signifikan. Pada tahun 2004, proporsi transfer ke daerah sebesar 29,52% dari APBN, tahun 2011 menjadi 31,96%. Dari jumlah tersebut, Dana Perimbangan menempati 92,67% dari transfer daerah dan 7,33% merupakan Dana otonomi Khusus dan Penyesuaian. Belanja Pemerintah Pusat menempati posisi dominan dalam APBN, yaitu rata-rata 68,35% dengan porsi belanja K/L sebesar 30,87%. Dengan demikian, tampak jelas bahwa kesenjangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah sangat lebar.
Terkait dengan Dana Perimbangan yang terdiri atas DBH, DAU, dan DAK, poporsi terbesar ditempati oleh DAU dengan rata-rata 65,51%, sementara DBH sebagai komponen penunjang kapasitas fiskal hanya berkontribusi 27,91%. Dalam hal ini, DAU yang bersifat umum (block grant) merupakan andalan fiskal daerah terutama untuk membayar gaji PNSD. Namun demikian, terdapat hal yang harus diwaspadai, yaitu terjadinya "flypaper effect", dimana peningkatan transfer dari Pemerintah Pusat digunakan untuk membiayai belanja pemerintah daerah yang bersifat rutin yang menyebabkan porsi untuk belanja pembangunan sangat minim. Hal ini sebagai dampak dari pengambilan keuntungan transfer (grant) oleh penduduk lokal, politisi lokal, dan oknum dari instansi vertikal tanpa menginternalisasi biaya yang timbul, sehingga terjadi pembiayaan yang besar dari pendanaan transfer dibanding sumber pendapatan daerah (Hines dan Thaler, 1955).[6]
Permasalahan selanjutnya, ketidakstabilan kondisi ekonomi makro di daerah yang merupakan biaya (cost) dari proses desentralisasi. Sebagai contoh terjadinya inflasi yang tinggi di daerah karena faktor supply dan distribusi. Efek dari hal tersebut adalah kenaikkan inflasi secara nasional dan hambatan pembangunan di daerah. Kompetisi pajak dapat menjadi penyebab inflasi di daerah. Pemberlakuan pajak daerah yang besar pada sektor-sektor potensial dapat menjadi penghambat investor untuk berinvestasi di daerah sehingga terjadi aglomerasi industri pada suatu kawasan, atau terjadinya ekspor sumber daya ke daerah lain.
Terakhir, terkait dengan penyerapan anggaran. Jika dicermati, penyerapan anggaran pada pos DBH dan DAU selalu mencapai target, bahkan rata-rata penyerapan DBH sebesar 101,87% per tahun. Penyerapan anggaran terendah terjadi pada DAK sebesar 94,98%. Untuk pos Dana Otonomi Khusus (Otsus), penyerapan juga tinggi, mencapai 100% per tahun. Namun, penyerapan yang tinggi tidak membuat pembangunan di daerah juga tinggi. Hal tersebut terlihat dalam banyaknya fasilitas publik yang tidak memenuhi Standar Pelayanan Minimum (SPM) serta rendahnya kualitas LKPD.
III. Politik Anggaran ke Depan
Dalam menjalankan sistem pemerintahan yang terdesentralisasi, diperlukan kerja keras dari seluruh pihak. Koordinasi antara pusat dan daerah mutlak diperlukan. Dalam menjaga kestabilan ekonomi makro di daerah, segitiga koordinasi antara pemerintah pusat, bank Indonesia (termasuk kantor bank Indonesia di daerah2) dan pemerintah daerah harus mampu dibuat lebih real, tidak sekedar wacana, apalagi hanya kongkow-kongkow. Regulasi dan alokasi anggaran (APBN, APBD dan ATBI) harus makin dirumuskan konkrit.
Kedua, diperlukan reformulasi DAU dengan lebih menitikberatkan kualitas dari kuantitas kebutuhan fiskal. Selama ini, pemberian bobot tertinggi berdasarkan indeks penduduk dan kemahalan kostruksi. Dampaknya, daerah dengan jumlah penduduk dan indeks kemahalan kontruksi tinggi akan mendapatkan porsi DAU yang tinggi. Hal tersebut akan menyebabkan inflasi yang berimbas pada daerah lain yang mendapatkan porsi DAU rendah dengan kapasitas fiskal yang juga rendah. Apabila basis perhitungan DAU lebih menitikberatkan kualitas, seperti Indeks Pembangunan Manusia (IPM), dampak inflasi dapat diredam dan daerah akan mendapatkan multiplier yang besar dari modal manusia.
Ketiga, diperlukan kemauan politik (political will) untuk kesejahteraan masyarakat. Tujuan dari desentralisasi berupa alokasi anggaran yang efisien dan rendahnya korupsi harus menjadi fokus utama pemerintah daerah maupun elit-elit lokal. Pergeseran anggaran kepada sektor yang lebih penting harus dilakukan dengan pemetaan (mapping) dan kerangka kerja (framework) yang jelas dan terarah. Forum musrenbang harus menjadi landasan pembangunan karena yang mengetahui kebutuhan masyarakat daerah hanya pemerintah daerah. Disamping itu, rasionalisasi penentuan tarif pajak daerah juga harus dilakukan. Pemberlakuan batas atas yang diamanatkan UU PDRD harus disesuaikan dengan kemampuan masyarakat (willingness to pay) agar tidak terjadi mobilisasi sumber daya yang akan merugikan daerah.
Keempat, alokasi anggaran yang hanya diperuntukkan bagi daerah tertentu seperti Dana Otsus juga harus dievaluasi kembali, karena kedua daerah yang mendapatkannya termasuk dalam daerah dengan sumber daya alam besar. Alokasi Dana Otsus terus mengalami peningkatan setiap tahunnya, rata-rata meningkat 39,17% per tahun, sementara hasil-hasil pembangunan belum terlihat hingga saat ini. Porsi dana otsus terhadap transfer ke daerah sebesar 2,18% per tahun. Apabila dana tersebut dapat ditekan, anggaran dapat dialihkan untuk daerah lain yang memiliki keterbatasan fiskal.
Desentralisasi akan menciptakan pembangunan yang berkelanjutan apabila pemerintah daerah fokus dalam membangun daerah serta pemerataan hasil-hasilnya. Pemerintah pusat juga harus mendukung upaya desentralisasi yang lebih besar kepada pemerintah daerah, tidak hanya meningkatkan pembangunan fisik tetapi juga non fisik seperti pembangunan manusia. Karena pembangunan manusia akan membawa peningkatan kapasitas pemerintah daerah sehingga kepercayaan pemerintah pusat kepada daerah dalam menjalankan desentralisasi akan terwujud. Selain itu, evaluasi yang tegas juga harus dilakukan terhadap alokasi anggaran yang dinilai kurang efisien. Ketergantungan daerah yang semakin besar akibat pengucuran dana terus menerus menimbulkan kecemburuan 31 provinsi lain dan akan berpotensi terhadap munculnya kembali upaya-upaya dissintegrasi bangsa.
[1] Wakil Ketua Komisi XI DPR RI (2010-2014, Wakil Ketua Panitia Anggaran (2008-2009), Ketua Badan Anggaran (2009-2010), Anggota FPG DPR Dapil Kepulauan Riau, PhD Oklahoma State University, Amerika Serikat (2000), lahir di Tanjungpinang (1956). Makalah Seminar Sehari "Kebijakan Anggaran Belanja Pusat dalam Rangka Percepatan Pembangunan Daerah", Tanjung Karang, Lampung, 7 April 2011.
[2] Bardhan, P. 2002. Decentralization of Governance and Development. Journal of Economic Perspectives-Volume 16, Number 4-Fall 2002-Pages 185-205.
[3] Schneider, A. 2003. Decentralization: Conceptualization and Measurement. Studies in Comparative International Development, Fall 2003, Vol. 38, No. 3, pp. 32-56.
[4] Indonesia Policy Briefs - Ide-Ide Program 100 Hari. 2007. The World Bank.
[5] Mello, L. R. 2000. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis. World Development Vol. 28, No. 2, pp. 365-380
[6] Hines, J., dan Richard, T. 1995. "The Flypaper Effect." Journal of Economic Perspectives 9: 217-226.
